La Cour des comptes épingle les mauvais comptes de l'Etat actionnaire

Absence de stratégie de long terme, rentabilité financière médiocre ... la Cour des comptes critique sévèrement le bilan de l'Etat actionnaire et réclame une profonde réforme.

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La Cour des comptes épingle les mauvais comptes de l'Etat actionnaire

Voilà l’Etat actionnaire rhabillé pour l’hiver. Coup sur coup, trois rapports ou notes viennent pointer les insuffisances de l’Etat lorsqu’il entre au capital d’entreprises. La Cour des comptes a remis de son côté mercredi son rapport sur l’action de l’Etat actionnaire entre 2010 et 2016, tandis que la commission des Finances du Sénat se penche de son côté sur la politique de dividende de l’Etat, dans un rapport remis en fin de journée.

La charge peut-être la plus virulente émane de l’institut Montaigne, un think tank libéral, dans une note du 24 janvier. Détail piquant, elle est signée de David Azéma, l’ancien patron de l’agence des participations de l’Etat (APE) entre 2012 et 2014. "La fonction d’actionnaire, qu’elle soit purement financière ou stratégique, n’est pas adaptée aux pouvoirs publics. Ce n’est ni une critique, ni un problème : c’est un fait qu’il convient d’assumer", estime-t-il.

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Les critiques formulées rejoignent en grande partie celle de la Cour des comptes. Au total, en tenant compte des interventions minoritaires de Bpifrance et de la Caisse des dépôts, l’Etat est au capital de près de 1800 entreprises, représentant près de 2,4 millions de salariés soit près de 10 % de l’emploi salarié. Malgré les tentatives depuis 2014 de le doter d’une doctrine et de rationnaliser les pratiques de l’Etat actionnaire, "L’Etat est affaibli par ses propres contradictions", euphémise Didier Migaud, le premier président de la Cour des Comptes.

L'intérêt des entreprises passe au second plan

Car l’Etat se trouve confronté à "des conflits d’objectifs et d’intérêts permanents", entre ceux de l’Etat régulateur, le gestionnaire des finances publiques et l’Etat client. Conséquence : l’Etat fait parfois passer au second plan l’intérêt des entreprises dans lesquelles il investit. C’est surtout vrai dans les secteurs où il est actionnaire exclusif ou nettement majoritaire, comme dans les transports et l’énergie.

Cas le plus emblématique : celui de la SNCF. Entre la commande de 15 rames TGV pour sauver le site Alstom de Belfort "dont l’utilité est incertaine" et la création de lignes grandes vitesse dont l’exploitation sera déficitaire, "l’Etat agit fréquemment au détriment des intérêts économiques du groupe et de son équilibre financier, aggravant ainsi son endettement. Il n’a pas de stratégie à long terme permettant de préparer le groupe public à l’ouverture à la concurrence et de mieux répondre aux besoins de ses clients", critiquent les Sages de la rue Cambon, qui pointent "le défaut de vigilance" de l'Etat sur Areva. EDFa aussi dû faire face au refus de l’Etat d’augmenter les tarifs de l’énergie et une politique de dividende très importante.

Tous les défauts de gouvernance ne sont pas imputables à l'Etat lui-même. Dans sa note à l'Institut Montaigne, David Azéma relève que "la simple présence d’un représentant de l’État au conseil conduit le plus souvent les administrateurs indépendants à faire taire tout sens critique vis-à-vis du management pour se solidariser avec lui, contre l’État". Et encourager des stratégies peu efficaces.

Une mauvaise affaire financière

Conséquence de ces décisions parfois hasardeuses sur le plan industriel : l’intervention de l’Etat actionnaire n’est pas non plus brillante pour les finances publiques Depuis 2010, les entreprises détenues par l’APE ont été en moyenne moins rentables que celles du SBF 210. Leur valorisation a aussi perdu 30 % en Bourse en six ans, alors que la valorisation boursière du CAC 40 a progressé de 30 % sur la période et les dividendes perçus sont en recul. Par ailleurs, l’Etat va devoir trouver 7 milliards d’euros supplémentaires pour recapitaliser Areva et EDF.

Un périmètre à revoir

La Cour des comptes prône donc une évolution radicale. Objectif : limiter les interférences entre les ministères de tutelle et la gestion des participations. Afin de renforcer son autonomie, l’agence des participations de l’Etat pourrait devenir une agence autonome. En outre, les participations de l’Etat dans des entreprises industrielles pourraient être toutes transférer à Bpifrance, moins soumise aux pressions politiques. Les Sages proposent aussi de transformer la SNCF en une société anonyme, une révolution potentiellement explosive mais qui découragerait l’Etat d’intervenir dans sa gestion selon la Cour des comptes.

Reste l'ultime question : l’Etat doit-il intervenir autant dans l’économie ? La Cour des comptes ne tranche pas, mais souligne que la France est l’un des pays où les entreprises à participations publiques sont les plus importantes. Elles représentent 781 000 salariés environ, loin devant les Etats-Unis (600 000) et l’Italie (562 000). L’Etat pourrait réduire le périmètre de son portefeuille soit en réduisant ses taux de participation dans les entreprises où il dispose d’une minorité de blocage par exemple, soit en se désengageant de certains secteurs. Une piste qui est privilégiée par l’Institut Montaigne.

Pour les Sages, l’Etat n’y perdrait pas forcément en influence car il dispose d’autres leviers juridiques et réglementaires "au moins aussi efficace que les interventions en fonds propres" pour imposer ses priorités. Le débat devrait rebondir dans la campagne présidentielle. François Fillon a notamment promis une nouvelle vague de privatisations s'il est élu.

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