Valorisation : un système devenu trop complexe

La Cour des comptes salue la gestion d'Eco-Emballages mais émet des doutes quant à la pérennité du système. - 

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Valorisation : un système devenu trop complexe

Dans son rapport - tant attendu ! - de 136 pages intitulé "Contrôle des comptes et de la gestion d'Eco-Emballages et de sa filiale Adelphe" remis au ministère de l'Écologie, la Cour des comptes résume d'une phrase le paradoxe du système français de valorisation des emballages ménagers : "un système très complexe dont l'efficience n'est plus assurée". Cependant, elle n'estime pas "judicieux" d'en changer les fondements. Seule la vérité sur les coûts permettra de sortir de l'impasse : "le dispositif financier reposant sur le partage des coûts, il est indispensable désormais de rendre obligatoire, le cas échéant par une disposition législative, l’identification des coûts réels du service rendu par les collectivités, notamment par la généralisation d’une comptabilité analytique adaptée. Les « coûts de référence » nationaux actuels sont peu représentatifs de situations hétérogènes, sujets de multiples négociations et donc éloignés de l’objectif initial d’incitation à l’optimisation. Tout le monde aurait à gagner à cette vérité des coûts, à commencer par les collectivités les plus efficaces en matière de gestion des déchets ; en toute hypothèse, la Cour ne peut qu’insister sur le respect impérieux du lien, prévu par le cahier des charges 2011 – 2016, entre la montée en charge du barème contributif (et donc des soutiens versés) et l’atteinte du taux de recyclage de 75 %".

Recommandations

Proposant au passage la fusion d'Eco-Emballages et d'Adelphe en raison d'une concurrence "largement fictive", l'institution formule vingt et une recommandations pour relancer la machine. Partagée par de nombreux experts, l'analyse tient en trois points. Tout d'abord, le dispositif manque de clarté : "la très grande complexité des barèmes (amont et aval), si elle permet aux contributions perçues et aux soutiens versés d’être plus sélectifs, plus précis et plus incitatifs, nuit à la compréhension (pour les acteurs extérieurs et le citoyen) et à l’acceptabilité (pour les adhérents et les collectivités territoriales) du dispositif". Ensuite, le dispostif s'essouffle : "l’augmentation significative des prélèvements sur les entreprises, dans le cadre des revalorisations du barème amont de 2010 et 2011, n’est pas (encore ?) corrélée à une augmentation des résultats en termes de tri. En particulier, l’objectif de 75 % pour le taux national de recyclage des déchets ménagers apparaît clairement hors d’atteinte à l’échéance prévue, d’autant que la détermination de cet objectif n’a pas été précédée d’une analyse approfondie de la part des pouvoirs publics". Enfin, le dispositif est incertain : "tous les progrès que le système est susceptible d’accomplir (sur la récupération des 4 à 5 % de non-contribuants, sur le déploiement du tri sélectif dans les grands centres urbains, sur l’amélioration de la recyclabilité des plastiques, notamment) vont entraîner de fortes dépenses pour des résultats incertains".

Couverture

Trois points pourtant inhérents à la nature du dispositif : "une des causes de cette situation tient à la construction du dispositif lui-même, qui fait peser sur les éco-organismes des obligations dont la réalisation dépend très largement de tiers (en l’espèce, les collectivités territoriales). Cette situation paradoxale a été renforcée avec l’augmentation du taux de couverture des coûts (80 %) attendu des éco-organismes à la faveur du dernier agrément". Pour la Cour des comptes, la conclusion est sans appel : "les considérations qui précèdent militent fortement pour que la "clause de revoyure" de l’agrément actuel soit, dans sa dimension financière, sans impact en termes de contributions supplémentaires pour les entreprises adhérentes". Mais, in fine, la Cour des comptes salue la gestion d'Eco-Emballages et souligne les progrès permis par la création du dispositif en 1992. "Une large part des objectifs fixés lors de la création de cette filière de responsabilité élargie du producteur a donc été atteinte", écrivent les juges de la rue Cambon.

Placements

Quant aux problèmes liés aux placements à risque de l'ancien directeur général Bernard Hérodin, ils sont en partie réglés : "les actions menées par Eco-Emballages et le cabinet mandaté par la société pour exercer une mission d’assistance dans le suivi, le contrôle et la négociation des conditions de recouvrement des créances détenues dans les fonds de fonds étrangers ont permis de recouvrer 38,20 millions d'euros. Suite à ces remboursements, la perte totale était estimée fin 2012 à 32,02 millions d'euros, auxquels il convient d’ajouter les frais connexes d’honoraires (…)". Conclusion : "la crise de la trésorerie qui a affecté Eco-Emballages fin 2008 a été, du point de vue de la Cour, gérée et surmontée avec prudence et efficacité".

Communication

Au chapitre de la communication, le rapport souligne que la signification du Point vert demeure ambiguë. Différentes formulations "laissent entendre que le Point vert est une recommandation de tri et associent le Point vert à l’acte de tri, contribuant ainsi à entretenir la confusion dans l’esprit du consommateur" alors "qu’il signifie uniquement que l’entreprise qui l’appose sur son emballage s’acquitte d’une contribution financière auprès d’un éco-organisme". Quant aux publicités, elles font parfois autant la promotion d'Eco-Emballages que du geste de tri, un choix "d’autant plus inexplicable qu’il s’agit d’une société chargée d’une mission d’intérêt général et non à but lucratif". Enfin, pour ce qui concerne le Triman de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), il ne ferait qu'ajouter à la confusion.

Querelles

Le rapport ne manque pas de rappeler les querelles juridiques autour de la définition de l'emballage ménager. "Tube creux en carton servant d’axe à une bobine de papier ou de plastique", le mandrin en est un exemple. "Eco-Emballages a depuis toujours soutenu, à bon droit, que les mandrins constituaient des emballages ménagers. Mais, en 2012 encore, malgré de nombreuses consultations juridiques et contentieuses, 20 adhérents sur les 85 concernés ne déclaraient pas les mandrins et ne payaient pas la contribution à ce titre. L’enjeu financier en termes de contributions attendues est loin d’être négligeable puisqu’il est de l’ordre de 30 millions d'euros (rétroactivité comprise)", constate le rapport qui analyse aussi longuement la question de la restauration hors foyer (RHF). Les amateurs de sémantique, eux, noteront que le Point vert est considéré comme "un impôt de répartition" quand d'autres y voient une contribution, une écotaxe, voire un racket pour les plus radicaux.

Déclarations

Le rapport plaide aussi pour un véritable contrôle des déclarations des adhérents. Les modalités seront arrêtées après les négociations avec la Compagnie nationale des commissaires aux comptes (CNCC). "Selon les éléments communiqués à la Cour, l’impact sur le chiffre d’affaires des audits externes était estimé début 2013 à 17 471 668 euros au bénéfice d’Eco-Emballages pour la période 2009-2012, dont 10 millions d'euros concernant un seul adhérent. Le coût de ces audits sur la même période était de 1,2 million d'euros, soit un rapport coût/résultats de 6,92% et un coût moyen de l’audit de 12 600 euros", pointe le rapport.

Contrôle des comptes et de la gestion d'Eco-Emballages et de sa filiale Adelphe

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