Le plastique à usage unique et les multiples « perturbateurs » législatifs

Comment s’y retrouver dans la surenchère législative autour des plastiques ? Réponse avec Thierry Charles, directeur des Affaires Juridiques d’Allizé-Plasturgie.

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Le plastique à usage unique et les multiples « perturbateurs » législatifs

Depuis quelques mois, l’industrie des plastiques a fait état d’un changement considérable, que provoque la sensibilisation de l’opinion publique à la nécessité de protéger l’environnement, notamment par les importantes mesures législatives nouvelles qui ont été adoptées depuis la loi Egalim, jusqu’à la future directive sur les plastiques à usage unique (Single-use plastics / SUP) ou la mise en œuvre de la feuille de route de l’économie circulaire (Frec).

Dans la lignée des interdictions précédemment adoptées dans le cadre de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 dite Egalim, qui bannit les plastiques jetables, confirme la démarche de réduction des déchets plastiques initiée par les pouvoirs publics. La liste des plastiques interdits s’est en effet considérablement allongée (pailles, couverts, plateaux-repas, boîtes et bâtonnets mélangeurs pour boissons, etc. disparaîtront dès 2020) et s’ajoute aux objets déjà dans le collimateur du législateur, alors que les barquettes de cuisson et les bouteilles d’eau en plastique ne seront plus utilisées dans la restauration scolaire.

Défi impossible à relever

La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 avait déjà prévu la fin prochaine de la mise à disposition des gobelets, verres et assiettes jetables de cuisine pour la table en matière plastique, sauf ceux compostables en compostage domestique et constitués, pour tout ou partie, de matières biosourcées (C. envir., art. L. 541-10-5) [37]

En réalité, la liste des produits interdits aurait même pu été plus longue. Elle a été initiée dès 2015 par la loi sur la transition énergétique, qui chassait des supermarchés les sacs en plastique entre 2016 et 2017 (au 1er janvier 2016 pour les sacs de caisse et au 1er janvier 2017 pour les autres sacs en plastique) et, dès 2020, « les gobelets, verres et assiettes jetables en matière plastique sauf ceux qui sont compostables en compostage domestique, et constitués, pour tout ou partie, de matières biosourcées ».

Les mêmes exceptions devraient rester en vigueur, comme la teneur minimale en matières biosourcées précisée par le décret du 31 août 2016 : soit 50 % au minimum au 1er janvier 2020 et 60 % à partir du 1er janvier 2025 [38] Si on ajoute l’objectif « 100 % de recyclage » assigné par le Gouvernement et la « Feuille de Route économie circulaire » (Frec), le challenge est tout bonnement impossible à relever.

Excès de zèle

Au-delà des nombreux défis que pose l’application de ces nouveaux textes, les industriels subissent également l’excès de zèle dont font désormais preuve les villes et la grande distribution.

D’un côté, Leclerc déclare vouloir « anticiper la loi » et limiter la vente des objets à usage unique dès l’année prochaine (en 1996, Leclerc fut la première enseigne de la grande distribution en France à avoir supprimé volontairement la distribution de sacs en plastique dans ses supermarchés) ; et de l’autre, plusieurs collectifs créés dans des villes demandent le retrait des barquettes et couverts en plastique des restaurants scolaires (toutefois la marge de manœuvre des villes n’en est pas moins limitée par la « liberté d’entreprendre » ; en effet, elles ne peuvent pas s’attaquer à la vente de produits dans les magasins, ni interdire des produits dans les bars, car pour cela, une loi ou une directive est nécessaire).

Toujours est-il que le « plastic bashing » bat son plein. [39]

Dans le même temps, afin de se prémunir contre d’éventuels risques sanitaires, il est mis fin à l’utilisation de contenants alimentaires de cuisson, de réchauffe et de service en matière plastique, au profit de l’utilisation de matériaux inertes et durable, dans les services de restauration collective des établissements scolaires et universitaires ainsi que des établissements d’accueil des enfants de moins de six ans (cette interdiction s’appliquera au plus tard le 1er janvier 2025 ; un délai supplémentaire de trois ans étant accordé aux collectivités territoriales de moins de 2 000 habitants). [40]

Virage européen

Le gouvernement demande aussi aux industriels davantage d’efforts en matière de recyclage et de matière recyclée : tout en pariant sur leurs engagements volontaires, la France a par exemple annoncé la mise en place d’un système de « bonus-malus » privilégiant les produits fabriqués à partir de plastique recyclé dès 2019. En outre, le segment de la vente à emporter, du traiteur et de la restauration rapide, n’est pas le seul visé par le parlement, celui de la restauration collective l’est également. [41] Par ailleurs, le 4 juillet 2018 le gouvernement annonçait un « plan biodiversité » visant notamment la lutte contre la pollution plastique, que le gouvernement espère ramener à zéro rejet en mer d’ici à 2025. Le plan prévoit ainsi la suppression de 12 objets plastiques à usage unique : « sacs en plastique, coton-tige, assiettes, gobelets, tasses, verres, pailles, contenants en polystyrène expansé pour la consommation nomade et microbilles dans les cosmétiques rincés » dès 2020, « agitateurs pour boisson, couverts et tiges en plastique pour ballons de baudruche » d’ici à 2022. [42]

Pour ne pas être en reste, l’Europe s’est aussi engagée dans une nouvelle guerre contre le plastique à usage unique. Elle avance une série de mesures, allant de l’interdiction de certains produits à usage unique en plastique à des objectifs de recyclage.

Ce texte européen montre le virage opéré par l’Union européenne, qui s’intéresse désormais à la prévention en amont, après avoir polarisé ses réglementations sur la gestion des déchets en aval [directive-cadre et directives sur les emballages, véhicules hors d’usage, déchets d’équipements électriques et électroniques, etc.]. Outre ces interdictions, Bruxelles recommande 6 autres mesures visant des produits différents, énumérés dans les annexes. A commencer par « une réduction significative de la consommation » des contenants alimentaires et des gobelets dans les 6 ans, les Etats membres conservant le choix de la stratégie pour y parvenir : mettre en place des objectifs nationaux de réduction ou de réutilisation, lancer des mesures économiques, éviter leur mise à disposition gratuite sur le territoire (une filière REP « responsabilité élargie du producteur » vise également à faire contribuer les fabricants aux frais de nettoyage des dépôts sauvages qu’ils occasionnent).

« Lex specialis »

Le 24 octobre, le Parlement européen ayant adopté un projet de directive européenne relative à la « réduction de l’impact de certains produits plastiques sur l’environnement » et visant à encadrer ou interdire la commercialisation d’une dizaine de produits en plastique à usage unique, il a ainsi ouvert la voie à la négociation finale de la directive entre les Etats membres, la Commission européenne et le Parlement, en vue d’une adoption définitive prévue pour début 2019 (les eurodéputés ont même élargi la liste des produits en plastique interdits par rapport à la proposition initiale de la Commission européenne et supprimé la référence à « la liberté de placer sur le marché des emballages » ). [43]

Au demeurant, la campagne menée par le front antiplastique est marquée par une cacophonie des interventions juridiques et des intérêts susceptibles d’entrainer un risque de « fragmentation », notamment dans l’articulation entre la directive « usage unique » et celles relative aux emballages et aux déchets d’emballages (PPWD) 9462/CE et à la directive cadre sur les déchets (DCE - 2008/98/CE). Plusieurs organisations [parmi lesquels on compte Elipso, IK ou Plastics Europe, mais aussi le Conseil national de l’emballage, la Copacel, l’Ania ou encore Aluminium Danmark, Bulgarian soft drink association, Cosmetics Europe, etc.] refusent en effet dans un appel commun que la future directive SUP devienne le texte de référence ou « Lex specialis » en la matière. [44]

Et alors que les conclusions du 2ème trilogue concernant la « SUP » ont été publiées le 10 décembre (le 3ème trilogue étant prévu pour le 18 décembre), les signataires ont appelé les décideurs politiques européens « à garantir la sauvegarde du marché intérieur des emballages et des produits emballés et à éviter la fragmentation ».

Ils se disent également « profondément préoccupées » par l’intention du Conseil d’introduire des dispositions qui « porteraient atteinte au fondement juridique de la directive relative aux emballages et aux déchets d’emballages (PPWD) 9462/CE et à la directive cadre sur les déchets [DCE] 2008/98/CE », refusent que la future directive SUP devienne le texte de référence en la matière [« Lex specialis »] et comptent sur le Parlement pour défendre l’amendement 11 qui stipule que la directive en préparation « ne préjuge en rien des dispositions du PPWD ». Sur le plan juridique à propos du débat autour de la « Lex specialis », les constats que l’on peut établir montrent, d’une part, que dans le passé la Cour de justice de l’Union européenne a déjà pu constater que « contrairement à ce que prétend le Parlement, le principe lex specialis derogat legi generali est applicable même si la lex generalis et la lex specialis émanent de la même institution » (CJUE, 12 février 2015, Parlement c. Conseil, aff. C-48/14, ECLI :EU :C :2015 :91, pt.49.).

Restrictions de mises sur le marché

D’autre part, qu’une directive « ne devrait pas avoir d’incidence sur l’application de toute autre législation pertinente dans d’autres domaines » et en cas de chevauchement entre la directive du Parlement européen et du Conseil et le champ d’application d’une directive, cette dernière prévaut en tant que « lex specialis ». Enfin, les signataires s’inquiètent de « l’intention du Conseil de donner aux États membres la possibilité d’utiliser des restrictions de mises sur le marché pour réduire la consommation d’article considérés comme des emballages ». Or, « si les États membres prenaient des mesures unilatérales en matière d’emballages, leur capacité d’importer ou d’exporter des produits emballés aux frontières intérieures de l’UE serait d’autant plus limitée » (avec son lot de conséquences graves sur les investissements, l’innovation, la croissance et l’emploi, ainsi qu’en termes de choix et de pouvoir d’achat pour le consommateur, etc.). [45]

A cet égard, rappelons qu’en juin 2018, la FIM et la Fédération de la plasturgie et des composites publiaient une position sur la « surrèglementation et la surtransposition ». Il apparaît en effet que la « surrèglementation et la surtransposition » sont des freins à l’investissement et à l’emploi, affectent de façon significative la compétitivité des entreprises françaises exposées au commerce international et nuisent à l’attractivité de la France en matière industrielle. [46]

En conclusion, au lieu de perdre les entreprises dans une surenchère législative qui les place sous « tutelle », c’est aux entreprises de trouver les solutions aux défis environnementaux et, à tout le moins, de soumettre les projets de législation ou de réglementation à une étude d’impact préalable, afin de comparer les bénéfices et les coûts, en particulier en matière de compétitivité des entreprises.

Thierry Charles Docteur en droit Directeur des Affaires Juridiques d’Allizé-Plasturgie Membre du « Cercle Montesquieu »

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