Economie politique internationale du pétrole
Responsable : Michel Chatelus (Professeur, chercheur associé)
Chercheurs : Bernard Bourgeois, Sadek Boussena (Professeur associé)
Doctorant : Pierre Noël
Industries énergétiques et relations internationales : élaboration d'une économie politique internationale du pétrole
Comme dans le domaine des industries de réseaux énergétiques, des recherches collectives de nature plutot empirique avaient été effectuées autour de l'évolution du marché pétrolier et les stratégies d'acteurs entre 1991 et 1993 . Une autre recherche collective sur l'évolution des rapports des entreprises publiques des pays producteurs avec leurs Etats-propriétaires avait suivi en 1994 .
L'importance des mutations actuelles de l'économie internationale et des rapports géopolitiques a incité à réinterpréter de façon systématique les analyses de l'évolution du marché pétrolier, en élaborant une "économie politique internationale des hydrocarbures". Il s'agit de restituer le fonctionnement des industries et des marchés dans leur contexte international, pour comprendre les dynamiques profondes qui président à leurs évolutions présentes et futures. Les analyses économiques du marché pétrolier référées au paradigme utilitariste telles que les modélisations menées dans les termes de la théorie de l'oligopole de Stackelberg ou de la théorie des jeux, ne parviennent pas à expliquer de façon satisfaisante l'évolution des prix .
Il convient donc de chercher à mieux rendre compte des interactions dynamiques entre l'évolution des fondamentaux, la diffusion du progrès technologique, le jeu concurrentiel entre firmes multinationales, la confrontation interétatique et l'évolution des marchés, sachant que l'économie du pétrole n'échappe pas aux effets de la globalisation politique et économique. Pour ce faire, il est nécessaire de se doter d'un cadre d'analyse et de concepts pertinents pour rendre intelligibles la complexité et la nature des nouveaux types de relations politiques et marchandes dans ce domaine.
Le travail sur ce projet a débuté en septembre 1995. Il est coordonné par Michel Chatelus et est organisé autour de la grille élaborée par Pierre Noël dans le cadre de sa recherche de thèse . Il s'appuie sur une coopération informelle avec Susan Strange, professeur de relations économiques internationales à la London School of Economics. Les chercheurs qui participent à ce groupe apportent leurs compétences particulières pour développer un point précis de la problématique, Bernard Bourgeois sur les évolutions concurrentielles au sein de l'industrie pétrolière, Sadek Boussena sur la politique des producteurs de l'OPEP, Michel Chatelus sur l'économie politique du Moyen-Orient et la coopération euro-méditerranéenne, Angel De La Vega Navarro sur l'intégration pétrolière nord-américaine. D'autres chercheurs (P. Criqui, D. Finon, C. Locatelli, J.M. Martin) suivent en auditeurs le travail du groupe pour pouvoir y contribuer ultérieurement.
1. Le cadrage théorique : économie et relations internationales
Les relations économiques prennent place dans l'espace des relations internationales, dont elles ne sont qu'une modalité particulière - ce qui transparaît d'ailleurs dans les intitulés "relations économiques internationales" ou "économie internationale". C'est la découverte (ou la redécouverte) de cette réalité qui est à l'origine du développement d'un courant de recherche auquel participent les politologues internationalistes, mais aussi de plus en plus d'économistes , et que les anglo-saxons ont baptisé International Political Economy. (Economie Politique Internationale ou EPI). En effet, en dehors de rares auteurs (F. Perroux, M. Byé notamment en France), l'étude des relations économiques internationales s'est développée en négligeant la spécificité liée au caractère international de son objet. Les dynamiques de l'économie mondiale et du système international depuis les années soixante-dix ont rendu cette négligence insoutenable - la mondialisation de l'économie, puis la fin de la bipolarité ayant conduit à une interpénétration croissante de la conflictualité interétatique et de la concurrence économique globale -, et cette lacune a commencé d'être comblée.
Les premiers ont cherché à appréhender plus finement l'importance de l'échiquier économique sur la scène internationale, ce qui les a conduits à briser quelques tabous théoriques : l'espace international n'est pas celui des seules relations interétatiques ; l'échiquier diplomatico-stratégique n'est pas le tout des relations internationales. Finalement, ils ont ressenti la nécessité de penser l'économie internationale en termes de puissance, et donc d'en développer une vision politologique.
Les économistes ont été plus réticents à faire le chemin inverse, c'est-à-dire à réintégrer la puissance dans l'étude des relations économiques internationales, condition d'une réelle prise en compte de leur caractère international. La puissance est absente du modèle de référence et n'intervient que sous forme de chocs exogènes alors que celle-ci, à la différence de ce qui se passe dans l'espace national, est le mode privilégié de régulation des rapports sociaux sur la scène internationale. Rejoignant les préoccupations des internationalistes et s'inspirant largement de leurs travaux, ils cherchent désormais à élaborer une "économie politique de la puissance". Les transformations récentes et en cours du système international intensifient les recherches en EPI en même temps qu'elles confortent leur légitimité. Les phénomènes de mondialisation - d'abord visibles dans leurs manifestations économiques, même s'ils ne s'y limitent pas - en sont la cause essentielle, bien plus que la fin de l'ère bipolaire. La nature même du jeu international est profondément modifiée sous l'effet du développement des flux transnationaux - dont le contrôle direct échappe plus ou moins aux Etats - et notamment des flux économiques. La hiérarchie entre les Etats se joue de plus en plus sur leur capacité à attirer sur leurs populations les fruits de la croissance mondiale en s'appuyant sur la dynamique propre de l'économie transnationale. Il s'ensuit, entre autres, une profonde redéfinition du rôle des Etats dans l'économie mondiale, un renouvellement du mode d'exercice de la puissance, de plus en plus basée sur la capacité à faire en sorte que le jeu économique mondial fonctionne selon des modalités conformes à ses préférences. Puissance plus "structurelle" que "relationnelle", donc, qui constitue une nouvelle donne dans les rapports Nord-Sud.
Une fois affirmée l'ambition de dépasser le clivage entre l'analyse politique des relations internationales et l'analyse de l'économie internationale par les économistes, il reste à définir la méthodologie qui permettra de dépasser le cloisonnement disciplinaire, avec le choix entre deux principes méthodologiques, celui de la méthodologie économique de l'EPI fondée sur le postulat de rationalité des Etats, et celui de l'approche politologique. C'est l'objet même de l'analyse, les formes de régulation économique internationale, qui conduit à choisir la seconde.
· L'approche de la théorie des "régimes"
En effet, le premier paradigme a permis, avec le courant de la théorie des régimes, de renouveler l'étude de la coopération entre Etats pour la gestion collective de domaines de l'action internationale en présence de biens collectifs (Kindleberger, 1988, M. Olson, 1978). Cette approche cherche à dégager les conditions de coopération entre des agents (ici les Etats-Nations) rationnels et pris dans des dispositifs de coopération plus ou moins contraignants. Elle débouche sur l'identification de "régimes", construits institutionnels destinés à transcender l'anarchie interétatique et à permettre une régulation collective de l'économie mondiale autour de règles qui garantissent l'effectivité du régime. Si l'intérêt de cette approche est évident pour l'étude de domaines où apparaît clairement un problème de coordination entre Etats résultant de l'existence de biens collectifs, d'intérêts divergents et d'asymétrie de pouvoir, il l'est beaucoup moins pour analyser l'économie politique du marché pétrolier. Il n'y a pas à proprement parler de début d'institutionnalisation de règles mondiales, car il n'y apparaît pas clairement un enjeu primordial capable de transcender les clivages pour légitimer une coopération interétatique. (Le pétrole ne peut pas, par exemple, être perçu comme un bien collectif). La théorie des régimes néglige également des aspects importants de la réalité économique internationale. L'influence des acteurs non-étatiques, comme les firmes multinationales, n'y apparaît pas directement. La dynamique du marché qui offre à l'action régulatrice des Etats son environnement économique et, dans une large mesure, sa raison d'être,y est aussi largement sous-estimée.
L'objectif de la théorie des régimes est de fournir un cadre explicatif au dépassement de l'anarchie internationale qui se manifeste dans les institutions de régulation et de coordination internationales. Elles ont donc du mal à rendre compte des situations (majoritaires) où c'est l'exercice de la puissance qui, sous des formes qui peuvent être très diverses, constitue le mode de régulation dominant.
· L'approche en termes de puissance
L'interrogation centrale est la suivante : alors que la conflictualité à l'échelle mondiale s'exprime de plus en plus sur l'échiquier économique, quels sont les modalités d'exercice de la puissance dans l'économie mondialisée ? Plusieurs éléments de réponse ont été apportés, par des auteurs d'écoles de pensée différentes.
S. Strange (1988) a introduit la distinction entre modalités relationnelle et structurelle d'exercice du pouvoir. La première correspond à la définition classique du pouvoir : la capacité d'un agent de peser sur la volonté d'un autre dans le cadre d'une relation interindividuelle. La seconde désigne une modalité plus indirecte d'exercice du pouvoir, débouchant sur une puissance plus diffuse, moins facilement identifiable mais non moins réelle : il s'agit de la capacité à façonner les structures dans le cadre desquelles prend place le jeu économique mondial. La puissance structurelle serait ainsi la modalité privilégiée d'exercice du pouvoir sur l'échiquier économique global. La puissance des États-Unis se manifesterait ainsi dans les structures essentielles de l'accès au crédit, de la sécurisation des relations marchandes, de la production transnationale, de la recherche et de la technologie, de la formation et de la diffusion des idées en général. Ces vecteurs transnationaux de la puissance leur permettent d'assurer un fonctionnement de l'économie globale relativement conforme à leurs intérêts, d'où la relativisation de la thèse du déclin américain à laquelle conduit cette grille d'analyse. La nature de la puissance, comme son mode d'exercice, ne sont plus les mêmes ; à l'extrême, l'exercice du pouvoir peut même devenir non-intentionnel. Joseph Nye propose le concept de soft power pour désigner une réalité proche du pouvoir structurel, centrée sur la capacité d'un pays à faire en sorte que les autres définissent leurs préférences en conformité avec les siennes. Ceci passe par la capacité à légitimer la diffusion de valeurs qui supportent un mode d'organisation politique et économique.
Ce courant permet de mettre en évidence la transformation de la nature et des modes d'exercice du pouvoir dans un système international où l'économie mondialisée est le terrain privilégié d'expression de la conflictualité interétatique - en même temps qu'elle reste le lieu de la concurrence entre firmes. Il permet de rendre compte, dans un cadre analytique cohérent, à la fois des dynamiques propres aux firmes multinationales et aux marchés, de la concurrence des ensembles stato-nationaux, de la diffusion des technologies et des idées. Enfin, il ne conduit pas systématiquement à donner une interprétation positive des configurations organisées (les "régimes") par contraste avec les secteurs laissés au seul jeu des "forces du marché" ou des rapports de puissance.
Cette seconde conception ne voit pas dans le fait que l'économie mondiale "fonctionne" une preuve que l'anarchie internationale des souverainetés a pu être dépassée, au profit d'une gestion collective des effets de la dynamique marchande - ou de cette dynamique elle-même. Au contraire, elle met l'accent sur l'absence de régulation comme étant la règle et non l'exception ; elle montre également que si la régulation existe, elle est moins le fruit de la "convergence des préférences institutionnelles" que de la capacité des nations puissantes à faire émerger un "ordre" qui garantisse un fonctionnement de l'économie durablement conforme à leurs préférences - au moins en termes relatifs. Dans tous les cas, c'est bien l'exercice du pouvoir - des manifestations les plus évidentes d'un pouvoir relationnel à la forme la plus diffuse d'un pouvoir structurel non-intentionnel - qui fait émerger la régulation comme la non-régulation. L'anarchie n'est pas dépassée ; l'émergence d'une configuration internationale durable révèle plutôt une forme de hiérarchisation au sein du jeu anarchique des forces internationales (hierarchy under anarchy). Cette configuration hiérarchisée est parfois dénommée "empire transnational" ou "empire informel" - les différents auteurs accordant un sens plus ou moins fort au terme "empire".
2. L'industrie pétrolière dans son contexte international : transnationalisation et nouveau mode d'exercice du pouvoir sur la scène du pétrole
Le projet tente de donner une interprétation "élargie" (au sens de François Perroux) de la dynamique pétrolière depuis 1973 et plus particulièrement depuis le début des années quatre-vingt. L'enjeu théorique est de développer un mode d'appréhension renouvelé de la réalité économique internationale, qui permette de penser la coexistence de logiques et d'acteurs différents et surtout leurs rôles respectifs dans la genèse, la persistance et le déclin des "configurations pétrolières globales", en le testant sur les situations passées et présente. L'évolution de ces configurations depuis 1973 peut être décrite à l'aide des concepts de régulation transnationale - situation où les évolutions globales comme le fonctionnement quotidien de l'industrie s'expliquent par les dynamiques propres des marchés et les stratégies des firmes multinationales -, et de régulation interétatique - où les modalités de la lutte-coopération entre Etats déterminent plus que tout autre facteur la dynamique pétrolière.
A partir de cette distinction, on explore l'hypothèse que la scène pétrolière, après avoir connu une longue phase de régulation transnationale adossée au jeu hégémonique des puissances anglo-saxonnes, s'est transformée brutalement en un jeu essentiellement interétatique au début des années soixante-dix, puis (après le deuxième choc pétrolier), connaît un processus de transnationalisation, visible dans la transformation radicale du mode de commercialisation et de formation du prix, puis dans la réouverture des activités "amont" des pays producteurs aux firmes transnationales. Cette double évolution rapprocherait l'industrie pétrolière du reste de l'économie mondiale ; elle invite à réfléchir sur les facteurs (et les acteurs) qui en sont à l'origine et qui vont décider de sa continuation ; elle implique un nouveau rôle pour les Etats, ainsi qu'une évolution profonde de la nature et du mode d'exercice du pouvoir, à l'image de ce qui s'est passé dans l'ensemble du système international. Ces changements modèlent l'environnement institutionnel de l'industrie pétrolière des prochaines décennies.
Ces changements sont abordés autour de différents thèmes :
· Le thème de la puissance et de la domination (ou de l'hégémonie) sur la scène pétrolière, en insistant sur la transformation de la nature et du mode d'exercice du pouvoir dans le jeu pétrolier :
- alors que le pouvoir de l'OPEP était essentiellement assis sur la possession d'importantes réserves, il semble que l'accès aux ressources en capital et en technologie que procure l'ouverture aux compagnies internationales soit devenu déterminant au cours des dix dernières années ;
- les transformations profondes du mode de commercialisation du pétrole déplacent le lieu d'exercice du pouvoir vers les mécanismes marchands, évolution qui a été fort peu étudiée ;
- la transition de la scène pétrolière internationale vers un jeu où domine la concurrence entre firmes et où les Etats interviennent comme des "Etats concurrentiels" (competitive states) en amont de l'activité elle-même, dans le sens d'une politique d'appui aux firmes d'origine nationale (pour les Etats importateurs) ou de négociation pour les conditions d'accueil des compagnies multinationales (dans le cas des pays possesseurs de réserves) ;
- les modalités d'exercice du "pouvoir structurel" par la puissance dominante parallèlement à ses relations spécifiques avec le producteur dominant.
· L'évolution des relations entre firmes et Etats, et leur poids dans la dynamique pétrolière : relations entre firmes multinationales et leurs Etats d'origine dans un contexte de mondialisation ; relations entre firmes nationales des pays producteurs et leurs Etats tuteurs ; relations entre firmes multinationales et pays producteurs. Les stratégies des firmes pétrolières (alliances, localisations des investissements, etc.) reflètent-elles (ou dans certains cas initient-elles) des relations interétatiques privilégiées ? Ou encore s'inscrivent-elles dans des dynamiques politico-économiques plus larges - régionalisation par exemple ?
· L'éventualité d'une régionalisation dans l'économie pétrolière internationale : les Etats vont-ils chercher à exercer un rôle résiduel au travers des tentatives d'organisation et de coopération régionale, face aux firmes internationales et au jeu des forces du marché ?
Le traitement de ces thèmes est fondé sur différentes hypothèses :
· Le développement des nouveaux marchés : des mécanismes transnationaux au coeur de l'industrie
A l'image de ce qui s'est passé sur les autres marchés de matières premières, le mode de formation des prix du brut est passé d'un "prix producteur" (que se soit celui des Majors ou celui de l'OPEP), qui n'était pas un prix de marché, à un prix fixé par la confrontation instantanée de l'offre et de la demande sur des marchés de court terme. Ces prix spot sont étroitement liés aux cours sur les marchés d'instruments financiers dérivés qui permettent la couverture du risque prix induit par le caractère volatile de ces nouveaux marchés.
Ces nouveaux mécanismes institutionnels ont contribué à rendre plus difficile (en tout cas à modifier) l'exercice d'un pouvoir de marché. La modification de l'équilibre physique n'est plus nécessaire, ni suffisante, pour modifier fortement le niveau des cours du brut : entre les deux s'intercale désormais le rôle de l'information, sur laquelle se fondent les anticipations des opérateurs et donc les dynamiques auto-réalisatrices caractéristiques de ces mécanismes boursiers. En outre, la transparence "en temps réel" permise par les technologies de l'information, ainsi que la multiplication des contrats (physiques ou papiers) induite par l'apparition du trading tendent à ramener sans cesse le prix vers son niveau concurrentiel : le passage "de l'autorité au marché" (selon les termes de S. Strange) dans la formation des prix du pétrole est structurellement défavorable aux cartels - en l'occurrence celui de l'OPEP.
· Le maintien d'un certain poids du jeu interétatique dans les équilibres globaux
L'apparition de ces marchés libres au coeur du fonctionnement de l'industrie modifie profondément celui-ci, bien au-delà des oscillations de très court terme ; elle ne doit cependant pas masquer le rôle encore déterminant de l'équilibre global offre-demande dans la détermination du niveau des prix du brut. Or cet équilibre global est encore largement déterminé par le niveau de l'offre du "coeur" de l'OPEP, c'est-à-dire de l'Arabie Saoudite ; la politique pétrolière saoudienne étant elle même plus ou moins contrainte par une entente avec les États-Unis, garants de la sécurité de la région du Golfe. La formation du prix du pétrole n'est donc que partiellement transnationalisée, et l'interaction entre cet équilibre global sous influence saoudienne et les mécanismes des marchés libres reste à conceptualiser. Toutefois, un autre mouvement de transnationalisation est à l'oeuvre sur la scène pétrolière, qui touche à l'accès aux réserves et aux décisions de production.
· La réouverture des pays producteurs : une autre forme de transnationalisation de l'industrie
La réouverture (ou l'ouverture pour les "nouveaux Nopep") des activités amont des pays producteurs, qui se traduit par une augmentation et une modernisation significatives de leurs capacités de production, est un élément central de la dynamique pétrolière actuelle. Elle explique - associé au progrès technique - la quasi exclusion de l'OPEP de la réponse à la progression de la demande mondiale ces dernières années. S'inscrivant dans un mouvement de fond qui dépasse la sphère pétrolière, la volonté de ces pays de fonder leur développement sur l'insertion dans l'économie mondiale appuyée sur l'accueil des firmes multinationales pourrait à terme assurer la domination de la logique transnationale sur tout jeu interétatique pétrolier. La régulation se ferait alors par la concurrence entre firmes pour les parts de marché mondiales, et entre zones productrices pour l'accueil des firmes ; les Etats agiraient plus en s'appuyant sur ces dynamiques transnationales qu'en s'y opposant. Le pétrole se rapprocherait ainsi fortement du mode de régulation en vigueur dans le reste de l'économie mondiale.
· Les conditions de la transnationalisation pétrolière
La transnationalisation peut s'apparenter à une "dé-géopolitisation" des relations pétrolières internationales : plus les réserves et la production mondiales s'insèrent dans l'économie mondiale sur un mode transnational, moins il existe de liens entre la "dépendance pétrolière" et la sécurité nationale dans les représentations collectives. Le monde développé (ou en développement rapide) et en particulier les États-Unis - qui supportent le coût économique et politique de la sécurisation du Golfe - y ont évidemment intérêt.
L'intérêt des pays à réserves importantes (le Golfe et l'Arabie Saoudite en particulier) vis-à-vis d'une telle évolution est moins évident à première vue. Ils pourraient cependant être amenés à l'accepter, sous la double contrainte de la stagnation durable de leur part de marché d'une part, et d'autre part de la menace d'un vaste mouvement de substitution au pétrole au cas où cette part de marché viendrait finalement à augmenter fortement . Plus encore, c'est en tant qu'aspect d'une nouvelle politique de développement diversifié et fondé sur des réformes d'inspiration libérale qu'ils pourraient être amenés à modifier le mode d'inscription de leur pétrole dans l'économie mondiale. L'efficacité des processus de mondialisation politique - sans doute renforcée par le poids des besoins financiers de certains Etats - sur les élites de ces pays serait alors donc un facteur déterminant pour l'avenir du pétrole mondial.